La España del “largo siglo XIX” es un caso especial de la necesaria reevaluación histórica del Estado-nación. El carácter elitista de la política de entonces suele llevar a concluir la ausencia de influencias sociales más amplias. Esto ha consolidado las construcciones lineales sobre la precariedad de los consensos sociales en España. ¿Cómo habría que modificar estas perspectivas? Siguiendo la historiografía actual sobre los liberalismos europeos, este volumen reconsidera las implicaciones que tuvo la peculiar evolución del Estado, con su “giro productivista” y sus raíces en la soberanía de la nación.
El primer bloque examina la configuración del Estado: las pugnas del reformismo absolutista y la Iglesia, la demanda de “más Estado” desde planteamientos antiliberales y la receptibilidad de parte del liberalismo elitista hacia las clases populares. El segundo estudia la ejecutoria estatal bajo el ascenso de la sociedad de masas: el Estado según los republicanos, los diversos ángulos de la política educativa liberal y sus diferencias con la Iglesia, el fomento estatal del regadío, la actuación en materia sanitaria y el marco de relaciones laborales.
Salvador Calatayud
Jesús Millán
M.ª Cruz Romeo
Universidad de Valencia.
Este libro analiza los múltiples y contradictorios aspectos que vinculan —en el largo siglo XIX— la política de élites y el papel activo del Estado liberal sobre la sociedad (1). Tradicionalmente, la vigencia de la primera se ha visto como la gran causa de exclusión o de subdesarrollo del segundo factor. Según esta perspectiva, solo la organización de grandes colectivos sociales y su capacidad para condicionar el juego político —a menudo en conexión con dramáticos conflictos bélicos— ha podido superar el raquitismo de las intervenciones del Estado (2). ¿Fue siempre así?
En realidad, si examinamos las tomas de postura de dirigentes caracterizados, en principio, como decididamente contrarios al crecimiento del Estado —y, además, claramente escépticos, como mínimo, ante la democracia de masas— es fácil que encontremos declaraciones sorprendentes. Por ejemplo, Antonio Cánovas del Castillo estableció este criterio en 1890:
«Sí: por mero egoísmo individual, cuando menos, debemos hoy todos procurar que prudentemente vaya interviniendo el Estado, nuestro común órgano social, en la libre concurrencia. A mí que esto deseo no puede con razón decírseme, como me ha dicho el Sr. Castelar, en alguna parte, que sólo ofrezco por remedio los cañones» (3).
No se trata de considerar esas declaraciones como un compromiso programático, ni mucho menos. Pero, a su vez, la proclamación de doctrinas que contradecían el férreo elitismo liberal que se atribuye a esas figuras sugiere que los papeles no estaban tan marcados como se supone. Debía haber algunas corrientes más o menos implícitas, desarrolladas en el seno de la heterogénea política liberal de la que surgía el Estado nación, que hacían posible este abanico de posibilidades.
Este volumen aborda algunas de estas propuestas de reforma desarrolladas en la etapa anterior a la Primera Guerra Mundial en España. No hemos pretendido presentar una relación exhaustiva de las alternativas y realizaciones que tuvieron lugar en torno al Estado liberal. Buscamos ofrecer algunas capas que, siendo heterogéneas, ofrecen un panorama sólido de las posibilidades que se abrieron en aquella época y tuvieron horizontes o plasmaciones no siempre exitosos.
Si el centro de atención de este libro es el Estado liberal, surgido con la apelación nacional, su creación no puede deslindarse de las huellas de la monarquía absoluta y de las expectativas que en torno a su reforma se forjaron en el siglo XVIII. De ahí que la cronología que abarca la obra sea necesariamente amplia. De ahí, también, que recojamos la exitosa fórmula de Eric Hobsbawm, cuando propuso delimitar historiográficamente el siglo XIX, aproximadamente, entre la Revolución francesa y la I Guerra Mundial.
Esta perspectiva de enlazar el pasado dieciochesco con los primeros pasos del Estado liberal es objeto de análisis por parte de los editores, Salvador Calatayud, Jesús Millán y M.ª Cruz Romeo. Con la vista puesta en la trayectoria de los Estados nacionales en Europa occidental, este capítulo aborda la relación de la política de élites, característica del liberalismo decimonónico, con la intervención estatal sobre la sociedad a partir de una revisión de los planteamientos historiográficos al respecto. Los autores discuten aquellas concepciones que, en torno al «Estado policía» como naturaleza originaria de este sujeto político, han considerado que la introducción de reformas en el último cuarto de la centuria obedecía a dinámicas —las presiones de la sociedad de masas o la propia evolución modernizadora, por ejemplo— al margen del propio Estado y de su recorrido anterior. La necesidad de nuevos enfoques es resultado también del escepticismo derivado del contraste histórico de ciertas afirmaciones propias del neoliberalismo de finales del siglo XX e inicios del actual. Frente a tesis de raíz estructuralista o a esquemas que beben de los enfoques de Locke, que identificaba el Estado con el egoísmo de la propiedad privada, los autores sintetizan las propuestas historiográficas que señalan que, tanto en Europa como en España, las actuaciones estatales desde sus inicios no estuvieron determinadas por lógicas estructurales y predecibles. Al entender el surgimiento del Estado como un proceso no determinado de antemano, se destaca así la existencia de ámbitos en que la acción del poder estuvo sujeta a interpretación y debate sobre qué tareas debían promoverse o de qué manera debía basar el Estado nacional su poder sobre la sociedad. Con estos presupuestos, los autores proponen una lectura de los recursos movilizados por el Estado español en su actuación sobre la sociedad y los factores que impulsaron la evolución hacia el reformismo de finales del Ochocientos. Hemos agrupado los trabajos, que recorren la amplia trayectoria cronológica del volumen, en dos bloques. En el primero se integran los estudios que abordan los inicios del Estado nacional, incluyendo las tensiones anteriores que condujeron a la ruptura y superación del viejo marco «jurisdiccionalista» con que se venía entendiendo el alcance del poder político. El segundo bloque se ocupa sobre todo de las propuestas de reforma intervencionista, una vez que la política del liberalismo de élites fue encontrando sus límites e insuficiencias, con el desarrollo de la sociedad de masas y la conciencia del desfase con respecto a otras sociedades europeas. Lógicamente, los trabajos se ocupan de algunas de las dimensiones posibles, sin pretender llevar a cabo un examen exhaustivo del reformismo y sus problemas en su conjunto.
El capítulo que abre el primer bloque aborda los forcejeos reformistas antes del Estado liberal. Su autor, Pablo Cervera, indaga en las ideas del siglo XVIII, que, si tuvieron una aplicación escasa, al menos crearon relatos sobre aquello que precisaba modificarse y sobre las diferentes formas de hacerlo. La larga tradición de regalismo o de regalismos, puesto que los hubo de diferente orientación, aparece en este texto como antecedente de lo que, en el siglo XVIII, sería objeto de vivos debates. Pablo Cervera se centra en una de las dimensiones del regalismo menos conocida, la económica. La pugna entre la Iglesia y el Estado absolutista afectaba a muchos aspectos de la sociedad de la época, desde el reparto de la carga fiscal hasta la gestión de la beneficencia, pasando por la orientación del sistema educativo o la promoción de las manufacturas o la agricultura. Por otra parte, la cuestión del regalismo quedó subsumida en otro debate en el terreno del pensamiento, el que enfrentó la economía civil con la economía política. Felicidad pública frente a interés individual; providencialismo frente al método científico para explorar el origen de la riqueza; centralidad del regalismo pactado con la Iglesia frente a defensa de la desamortización y la ampliación del mercado de la tierra serían algunos de los aspectos de este debate, que se prolongó, bajo diferentes formas, en las primeras décadas del siglo XIX.
Precisamente, Jesús Millán y M.ª Cruz Romeo sitúan la investigación en el momento de aparición de fisuras importantes en la idea, tan cara al espíritu burgués y liberal de la época, de que la sola libertad bastaba para promover el bienestar de los individuos. A mediados del siglo XIX también en España comenzaba a ser evidente que la pobreza no era superable con la mera ortodoxia liberal. Los autores avanzan en una corriente de pensamiento que se enfrentó a la inestabilidad inherente al liberalismo y a los retos de la sociedad de mercado a partir de la clave religiosa. Se estudian las propuestas del abogado jerezano y conservador católico Manuel Pérez de Molina y la del conocido reformador Ramón de La Sagra, en aquel contexto inserto en un rotundo antiliberalismo carlista. Frente al mundo liberal, demócrata y republicano, relativamente reacio en aquellos años a cuestionar los efectos económicos de la revolución liberal, las dos reflexiones con raíz religiosa planteaban el reforzamiento del intervencionismo social y económico del Estado como solución a la pobreza y «la cuestión social». Junto a Pérez de Molina y La Sagra, otros círculos de la opinión pública católica adquirieron visibilidad antes de la revolución de 1868. Sus consideraciones acerca del pauperismo, las leyes económicas o la estabilidad social se ponían al servicio de la defensa de la religión. En todos estaba presente la demanda de más recursos y competencias para el poder público.
Uno de los enfoques más actuales y prometedores permite descubrir la existencia de canales participativos dentro de la política de élites. Oriol Luján discute dos interpretaciones arraigadas en la historiografía española. Por una parte, la valoración del Partido Progresista a partir del moderantismo, tanto por lo que hace a la existencia de elementos compartidos (el liberalismo de élites), como a la distancia que hubo entre ambas corrientes liberales (en especial, la capacidad de gobierno como factor diferenciador). Por otro lado, el enfoque que prima la estructura de la propiedad como determinante en la construcción y el significado del Estado nacional. El autor sostiene que el sentido del progresismo no se agota en el análisis del pensamiento y de la trayectoria de sus líderes, por mucho que este análisis incorpore nuevas consideraciones historiográficas. Por importantes que sean estas, no se puede hacer abstracción de la participación destacada de otros actores políticos no dirigentes o no preeminentes. Sin tener esta cualidad y dentro de la dominante política de élites, sin embargo, estos otros sectores fueron capaces de modelar el discurso, la actuación y la identidad del partido. De este modo, el autor revaloriza la implicación de los sectores populares no solo en la definición de la política del Progresismo, sino también como mecanismo impulsor de reformas.
Ester García analiza otro de los márgenes en el mapa de las culturas políticas españolas. Estudia las ideas reformistas desde la perspectiva de una política radical, la del republicanismo, que se situaba fuera de los círculos del poder, a excepción del breve periodo de 1873-1874. La autora explica, en primer lugar, el cuestionamiento del sistema político liberal monárquico tal como se había configurado durante la época isabelina. La consideración de ilegitimidad e ineficiencia de ese Estado haría que su superación fuera una condición para cualquier reforma concreta. Más allá de la supresión de la monarquía, Ester García señala que el énfasis republicano en la libertad como principio supremo llevaría a la defensa de un Estado de mínimos, con funciones limitadas. Una propuesta que, en algunas de las corrientes republicanas, iba acompañada por la idea de descentralización. A partir de esta caracterización inicial, el capítulo se centra en un aspecto clave de las propuestas republicanas, como es el antimilitarismo. Siendo el ejército uno de los fundamentos del Estado liberal moderado, las posturas republicanas recogían una tradición del liberalismo avanzado que enfatizaba la ciudadanía activa, traducida en la milicia nacional y en una cultura de la insurrección. Por último, la autora contrasta la utopía republicana con el ejercicio del poder en 1873. En un contexto de guerra civil y colonial, que imposibilitaba hacer efectivas las promesas del pasado, surgían también a la luz las limitaciones de una concepción del poder gestada como oposición a la monarquía. El resultado fue un desencanto amplio con la república y sus posibilidades de abordar reformas importantes.
El legado del pasado y las posibilidades de desarrollo social y económico favorecidas por la construcción del Estado liberal se entrecruzan y se imbrican en uno de los ámbitos más relevantes de la configuración de la España contemporánea, el educativo. Como muestran los estudios de Francisco J. Beltrán, Alfonso Díez, Pau Insa, Julio Martínez y Daniel A. Tirado y de Pilar Salomón, la educación, objeto de atención por los legisladores desde la Constitución de 1812, fue, simultáneamente, también una instancia imbricada en la formación de un capital humano adecuado y, además, el ámbito de disputa por excelencia en las controversias sobre el despliegue de la secularización. A partir de una perspectiva que relaciona la educación y las vías de desarrollo social y económico, el estudio de Francisco J. Beltrán, Alfonso Díez, Pau Insa, Julio Martínez y Daniel A. Tirado muestra los límites de la Ley Moyano de 1857 cuando se trataba de concretar los principios de universalidad, formación de ciudadanía y gratuidad propuestos en las Cortes de Cádiz. La implantación de las enseñanzas en sus diferentes niveles —universitaria, media y primaria— estuvo condicionada, no solo por los recursos presupuestarios de las distintas administraciones afectadas, sino también por las expectativas de la iniciativa privada. Especialmente, la enseñanza elemental careció de una decidida acción por parte del Estado, dejando un amplio margen para la presencia de las congregaciones religiosas desde 1868. Por otra parte, los análisis censales que llevan a cabo los autores refuerzan la hipótesis de la importancia del legado del Antiguo Régimen en la pervivencia de los bajos niveles alfabetizadores a mediados del siglo XIX. La implantación del nuevo sistema educativo no redujo las brechas existentes. Se mantuvieron la distancia con otros países europeos y las desigualdades territoriales y de género. De este modo, los autores señalan los límites de la política educativa liberal para impulsar la acumulación de capital humano en modo suficiente como para poder definir una trayectoria de crecimiento económico acorde con las transformaciones estructurales que se estaban produciendo en la sociedad española. En cambio, fueron muy significativos los cambios en la enseñanza media, orientada preferentemente a formar a las clases de las que se esperaba que desempeñaran una función clave dentro de la sociedad liberal.
Como se ha indicado, la educación fue una fuente constante de disputas culturales, políticas e institucionales, sobre todo a partir del último cuarto del siglo XIX. Fue entonces cuando la Constitución de 1876 garantizó la libertad para fundar establecimientos de enseñanza y la iniciativa privada y religiosa alcanzó protagonismo como consecuencia, también, de la creciente demanda social y de la limitada capacidad de la enseñanza oficial. Pilar Salomón estudia esta pugna por el alcance de la confesionalidad del Estado, concentrando la atención en el novedoso discurso sobre la libertad religiosa, que esgrimieron la Iglesia y los medios católicos. Estos se enfrentaron a tres dinámicas que hicieron estallar la unidad católica de la época isabelina: el artículo constitucional sobre el reconocimiento de la tolerancia privada de cultos, el rechazo de la confesionalidad del Estado por diversas culturas políticas con arraigo social y el fortalecimiento de la intervención del Estado en el sistema educativo, con la creación del ministerio de Instrucción Pública en 1900. La visión confesional de la libertad religiosa no era homogénea, pero todos los medios católicos coincidían en el carácter subsidiario del Estado en la educación. Como insiste la autora, esta opción se distanciaba rotundamente del liberalismo, incluido el conservador, que no discutía la legitimidad del monopolio estatal en la educación y su derecho de inspección de todos los establecimientos docentes. La movilización católica en defensa de la educación dirigida por órdenes religiosas y del principio de libertad recurrió a novedosos instrumentos de acción, como el derecho de los padres de familia a elegir la educación de sus hijos; una exigencia que ha llegado hasta la actualidad.
Los claroscuros que se manifestaron en el campo educativo no deberían generalizarse como rasgo determinante de la acción estatal. No siempre los límites del Estado ni la defensa a ultranza de la iniciativa privada fueron la clave de actuación del poder público y de los sectores sociales interesados. En este sentido, Salvador Calatayud aborda la gestación del giro producido en España a finales del siglo XIX en lo referente a la promoción de obras hidráulicas destinadas al riego. Frente a la confianza del liberalismo en la iniciativa privada para esa promoción, en las décadas finales de la centuria se abrió paso la idea de que sólo el Estado podía impulsar infraestructuras de gran impacto social, pero de una incierta rentabilidad empresarial. Esta convicción venía avalada por los fracasos reiterados de diferentes políticas de estímulo al capital privado. Repercutía en la misma línea el hecho de que se produjera en el marco de la crisis agraria finisecular, lo que hacía más urgente aún la mejora tecnológica de la agricultura. A ello se añadió una movilización desde abajo, por parte de intereses agrarios de carácter transversal, que impulsaban nuevas formas de asociación. El punto de llegada de este conjunto de circunstancias sería el Plan General de Canales de Riego y Pantanos, redactado en 1902. En opinión del autor, este giro finisecular estaba enraizado en la trayectoria anterior del Estado liberal en materia de política de aguas. Muestra que la intervención del Estado vino a asegurar la viabilidad del riego en condiciones aceptables para la sociedad rural beneficiada. Esta gestión se fundamentaba también en la mejora de la información disponible sobre los recursos hídricos. Todo ello fue una condición necesaria para facilitar la implicación estatal a través de una Administración pública hidráulica, que adquirió un claro protagonismo en el primer tercio del siglo XX.
También en el ámbito sanitario la acción estatal adquirió una presencia significativa, impulsada, entre otros factores, por propuestas de reforma procedentes de diferentes grupos de la sociedad. Como señala Joaquim M.ª Puigvert, en España se abrió paso, de manera relativamente temprana, la idea de que la salud tenía una dimensión pública (coincidente con el interés general), a la que sólo podía hacer frente la intervención del Estado. En esta materia, no había mucha diferencia, a mediados del Ochocientos, respecto a otros países europeos. Lo que diferenciaría el caso español era la escasa capacidad presupuestaria para plasmarlas en la práctica y los límites que se imponían al alcance de la intervención. El texto de Puigvert muestra la diversidad de ámbitos en los que la institucionalización sanitaria cobró forma desde la ley de 1857, los procesos de construcción identitaria de los profesionales de la salud pública y los asuntos públicos que requirieron la atención de estos profesionales, tales como la ubicación de los cementerios, los focos de paludismo, los episodios epidémicos, la inspección de los mataderos, el urbanismo, la ubicación de las fábricas o el suministro de agua y la construcción de alcantarillado. Si en estas trayectorias no había diferencias abrumadoras con respecto a países del entorno europeo, el retraso español en la aplicación de las primeras medidas de seguros sociales fue notorio. Aunque hubo demandas de una mayor implicación estatal, las medidas legisladas en las primeras décadas del siglo XX no tuvieron un gran impacto. Pese a ello, Puigvert considera que deben valorarse como los inicios de la asunción de responsabilidades por parte del Estado en la respuesta a las contingencias laborales y vitales. En cualquier caso, se estaba superando el modelo sanitario liberal y se apuntaba la necesidad de avanzar en la previsión social.
Esta es la cuestión que estudia Antonio Rivera. Plantea el problema del retraso español en iniciar las reformas sociales y la legislación laboral, en comparación con otros países europeos. En el punto de partida está la idea de que cada país generó una combinación diferente de los tres componentes o estadios de la «cuestión social»: el benéfico-asistencial; el encaminado a la protección de las condiciones de trabajo; y la institucionalización de un sistema de relaciones laborales. La aceptación de que el Estado tenía responsabilidades en estos ámbitos fue un proceso prolongado y con diversas filiaciones. El trabajo de Rivera reconstruye el camino hasta llegar a este punto. La cuestión social apareció en el primer plano de la política en diferentes momentos —el Bienio progresista, durante el Sexenio—, pero comenzó a institucionalizarse en 1883, con la creación de la Comisión de Reformas Sociales. En esta trayectoria estaba surgiendo un «nuevo» conservadurismo, ejemplificado en Silvela, y un «nuevo» liberalismo, cuyo mejor representante sería Canalejas. Sin embargo, para Rivera, la persistencia del «abstencionismo normativo» retrasó la plasmación del reformismo en iniciativas efectivas. Cuando éstas se pusieron en marcha, en los inicios del siglo XX, el entramado legal español se equiparó pronto al de muchos países vecinos. Por entonces, la cuestión social se situó entre las principales preocupaciones políticas y sociales. El estímulo venía menos de los impulsos reivindicativos de los obreros —sus organizaciones no tenían suficiente capacidad de presión— que de un difuso regeneracionismo y de la influencia del contexto europeo, donde aquellas iniciativas estaban consolidándose. De ese modo, en los años finales de la Restauración, se contaba con una cultura intervencionista y cierta experiencia por parte de técnicos y funcionarios, aunque escasearan los recursos para hacer posible una intervención estatal amplia.
Como apuntan estos trabajos, el carácter exclusivo del poder en el siglo XIX no implicaba que todas las élites mantuvieran idénticas posiciones en materias clave, ni que estuvieran abocadas a ser desbordadas, en bloque, por las exigencias de una única política de masas. Al contrario, este libro trata de indagar en las diversas percepciones de los problemas en curso que, dentro de la política elitista anterior a la I Guerra Mundial, estimularon reformas más o menos parciales en cuanto al papel heredado por los Estados convencionalmente «pequeños». La política de élites no era homogénea y en su interior se produjo una importante renovación en diversos sentidos. Antes de entrar en la aceleración de los reformismos, antes de que la política dirigida por élites supuestamente capacitadas y virtuosas acabase desapareciendo, hubo propuestas más o menos parciales y más o menos significativas para reconducir o prevenir la acumulación de desafíos que comportaba el mundo contemporáneo. Esta renovación implicaba también el declive más o menos intenso de algunas posturas dogmáticamente contrarias a la intervención, que antes estaban bien establecidas. ¿A partir de qué situaciones se vieron rebasados estos planteamientos restrictivos, de qué modo entraron en decadencia sus pretensiones de seguir configurando el futuro? Los trabajos que componen este libro tratan de examinar esos problemas, partiendo de las premisas expuestas, para contribuir a un mejor conocimiento de la trayectoria de la sociedad y el Estado en España.
1 Los autores participan en el Proyecto de Investigación «Reformas antes del reformismo. España, 1850-1910. Crisis y alternativas del liberalismo de élites», PGC2018-100017-B-I00, financiado por el Ministerio de Ciencia e Innovación con fondos FEDER.
2 Una primera aproximación genérica, DÍAZ, Elías, De la maldad estatal y la soberanía popular, Barcelona, Debate, 1984.
3 CÁNOVAS DEL CASTILLO, Antonio, Problemas contemporáneos, Madrid, Imprenta y fundición de Tello, 1890, tomo III, p. 588.
Sumario
Presentación
Salvador Calatayud, Jesús Millán M.ª Cruz Romeo
1.- Élites y reformas en la evolución del estado nacional. España en el contexto europeo del largo siglo XIX
Salvador Calatayud, Jesús Millán, María Cruz Romeo
Primera parte
En los inicios del estado nacional: del reformismo absolutista al cuestionamiento del liberalismo de élites
2.- Los forcejeos reformistas antes del estado liberal: el regalismo español en el debate económico ilustrado (1700-1820)
Pablo Cervera Ferri
3.- Un giro hacia «más estado» desde el antiliberalismo. Reforma y religión en España, 1849-1868
Jesús Millán García-Varela María Cruz Romeo Mateo
4.- ¿Contaban sólo las élites? Participación política y relaciones laborales en el progresismo patricio (1837-1874)
Oriol Luján
Segunda parte
Campos de reforma en el arranque de la sociedad de masas
5.- ¿La República posible? Estado, ejército y fiscalidad en el republicanismo decimonónico español
Ester García Moscardó
6.- La educación en el estado liberal español (1857-1901): entre la universalización y la gestión privada
Francisco J. Beltrán-Tapia Alfonso Díez-Minguela Pau Insa-Sánchez, Julio Martinez-Galarraga Daniel A. Tirado Fabregat
7.- La Iglesia ante el sistema educativo del estado liberal: el debate sobre la libertad de enseñanza (c.1889-1913)
M.ª Pilar Salomón Chéliz
8.- Intervencionismo hidráulico. La gestación del papel del estado en la promoción del regadío (1866- 1902)
Salvador Calatayud
9.- Liberalismo y salud pública en España: del higienismo a la bacteriología (1855-1918)
Joaquim M. Puigvert i Solà
10.- El intervencionismo social del estado en España: cuestión de tiempo
Antonio Rivera
Fuente: Presentación de Salvador Calatayud, Jesús Millán M.ª Cruz Romeo (eds.), Reformas antes del reformismo. Estado y sociedad de élites en la España contemporánea. Granada, Comares, 2022.
Portada: La gloria del pueblo (1895), de Antonio Fillol Granell (Museo del Prado)
Ilustraciones: Conversación sobre la historia
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